Nel corso degli anni '80 si è aperto un dibattito sul significato di libera circolazione delle persone. Per alcuni Stati membri, il concetto di libera circolazione doveva applicarsi esclusivamente ai cittadini europei, il che imponeva di mantenere i controlli alle frontiere per distinguere i cittadini europei da quelli dei paesi terzi. Altri Stati membri auspicavano invece una libera circolazione per tutti, con la conseguente abolizione di detti controlli alle frontiere. Vista l’impossibilità di giungere a un accordo, Francia, Germania, Belgio, Lussemburgo e Paesi Bassi hanno deciso nel 1985 di creare fra di essi un territorio senza frontiere, il cosiddetto «spazio Schengen», dal nome della città lussemburghese nella quale sono stati firmati i primi accordi. In virtù della firma del trattato di Amsterdam, tale cooperazione intergovernativa è stata integrata nell’Unione europea (UE) il 1° maggio 1999.

Lo sviluppo e l'estensione della cooperazione Schengen

Dopo il primo accordo tra i cinque paesi fondatori, firmato il 14 giugno 1985, è stata elaborata una convenzione, firmata il 19 giugno 1990 ed entrata in vigore nel 1995, che ha permesso di abolire controlli interni tra gli Stati firmatari e di creare una frontiera esterna unica lungo la quale i controlli all’ingresso nello spazio Schengen vengono effettuati secondo procedure identiche. Sono state adottate norme comuni in materia di visti, diritto d’asilo e controllo alle frontiere esterne onde consentire la libera circolazione delle persone all’interno dei paesi firmatari senza turbare l’ordine pubblico.

Per conciliare libertà e sicurezza, la libera circolazione è stata affiancata dalle cosiddette “misure compensative” volte a migliorare la cooperazione e il coordinamento fra i servizi di polizia e le autorità giudiziarie al fine di preservare la sicurezza interna degli Stati membri e segnatamente per lottare in maniera efficace contro la criminalità organizzata. È in questo contesto che è stato sviluppato il Sistema d’informazione Schengen (SIS). Il SIS è una base di dati sofisticata che consente alle competenti autorità degli Stati Schengen di scambiare dati relativi all’identità di determinate categorie di persone e di beni.

Lo spazio Schengen si è esteso progressivamente a quasi tutti gli Stati membri. Gli accordi sono stati firmati dall’Italia il 27 novembre 1990, dalla Spagna e dal Portogallo il 25 giugno 1991, dalla Grecia il 6 novembre 1992, dall’Austria il 28 aprile 1995 e da Danimarca, Finlandia e Svezia il 19 dicembre 1996. Repubblica ceca, Estonia, Lettonia, Lituania, Ungheria, Malta, Polonia, Slovenia e Slovacchia si sono unite il 21 dicembre 2007 mentre la Svizzera si è associata il 12 dicembre 2008. Bulgaria, Cipro e Romania non sono ancora membri a pieno titolo dello spazio Schengen; i controlli alle frontiere tra questi e lo spazio Schengen persisteranno fino a quando il Consiglio europeo non deciderà che le condizioni per l'abolizione dei controlli alle frontiere esterne sono state rispettate. (Per la posizione del Regno Unito e dell’Irlanda, vedasi in appresso.)

Le misure adottate dagli Stati membri nel quadro della cooperazione Schengen

Le norme principali adottate nel quadro di Schengen prevedono tra l'altro:

• l'abolizione dei controlli sulle persone alle frontiere interne;
• un insieme di norme comuni da applicare alle persone che attraversano le frontiere esterne degli Stati membri UE;
• l'armonizzazione delle condizioni di ingresso e delle concessioni dei visti per i soggiorni brevi;
• il rafforzamento della cooperazione tra la polizia (compresi i diritti di osservazione e di inseguimento transfrontaliero);
• il rafforzamento della cooperazione giudiziaria mediante un sistema di estradizione più rapido e una migliore trasmissione dell’esecuzione delle sentenze penali;
• la creazione e lo sviluppo del sistema d’informazione Schengen (SIS).

Sistema d'informazione Schengen (SIS)

All’interno del dispositivo Schengen, è stato sviluppato un sistema d’informazione che consente alle autorità nazionali per il controllo della frontiera interna di ottenere informazioni su persone o oggetti.

Gli Stati membri alimentano il SIS attraverso reti nazionali (N-SIS) collegate a un sistema centrale (C-SIS) integrato da una rete chiamata SIRENE (informazioni complementari richieste all’ingresso nazionale. Questa rete è l'interfaccia "umano" del SIS.

L’integrazione dell'acquis di Schengen nel quadro dell'UE

I progressi compiuti dall’UE grazie a Schengen sono stati integrati nel trattato di Amsterdam mediante un protocollo addizionale. La cooperazione è stata rafforzata, come dimostra l’inserimento dello spazio Schengen nel quadro giuridico e istituzionale dell’UE, nel cui ambito beneficia di un controllo parlamentare e istituzionale. La libera circolazione delle persone, che già figurava tra gli obiettivi dell’Atto unico europeo del 1986, è ormai una realtà. Al tempo stesso, però, si assicura un controllo parlamentare democratico e si dà ai cittadini i cui diritti vengono contestati la possibilità di adire le istituzioni giudiziarie competenti (Corte di giustizia e/o giurisdizioni nazionali, a seconda dei settori).

Il Consiglio dell’UE ha dovuto prendere un certo numero di decisioni per arrivare a detta integrazione. Anzitutto il Consiglio è subentrato, in conformità del trattato di Amsterdam, al comitato esecutivo istituito dagli accordi di Schengen. Mediante la decisione 1999/307/CE del 1° maggio 1999, il Consiglio ha stabilito le modalità dell’integrazione del segretariato di Schengen, segnatamente le persone che lo componevano, nel segretariato generale del Consiglio. Successivamente, sono stati creati nuovi gruppi di lavoro per aiutare il Consiglio a gestire i lavori.

Uno dei compiti più impegnativi che ha comportato per il Consiglio l’integrazione dello spazio Schengen è consistito nel selezionare, tra tutte le disposizioni e le misure prese dagli Stati firmatari di detti accordi intergovernativi, quelle che costituivano un vero e proprio acquis, ossia un insieme di atti da conservare ad ogni costo se si voleva proseguire la cooperazione. Con le decisioni 1999/435/CE e 1999/436/CE del 20 maggio 1999 è stato adottato l’elenco degli elementi che compongono l’acquis definendo, per ciascuno di essi, la base giuridica corrispondente nei trattati europei (trattato CE o trattato sull'UE) . La maggior parte di tali atti sono pubblicati nella Gazzetta ufficiale. Da allora la legislazione di Schengen si è ulteriormente sviluppata. Ad esempio alcuni articoli della convenzione di Schengen sono stati sostituiti dalla nuova legislazione comunitaria (ad es. il Codice frontiere Schengen).

La partecipazione della Danimarca

Nonostante sia già firmataria della convenzione di Schengen, la Danimarca può scegliere nell’ambito dell’UE se applicare o meno ogni nuova misura basata sul titolo IV del trattato CE, sebbene tale misura costituisca uno sviluppo dell’acquis di Schengen. La Danimarca è tuttavia vincolata da alcune misure in materia di politica comune dei visti.

Partecipazione dell’Irlanda e del Regno Unito

12.Conformemente al protocollo allegato al trattato di Amsterdam, l’Irlanda ed il Regno Unito possono avvalersi, in tutto o in parte, delle disposizioni dell’acquis di Schengen dopo una decisione del Consiglio votata all’unanimità dagli Stati firmatari e dal rappresentante del governo dello Stato interessato.

Nel marzo del 1999 il Regno Unito ha chiesto di partecipare ad alcuni aspetti della cooperazione basata su Schengen: la cooperazione giudiziaria e di polizia in materia penale, la lotta contro il narcotraffico e il SIS. La domanda del Regno Unito è stata approvata con la decisione del Consiglio 2000/365/CE del 29 maggio del 2000.

Nel giugno del 2000 anche l’Irlanda ha chiesto di partecipare ad alcune disposizioni dell’acquis di Schengen, le stesse disposizioni (ad eccezione di una) di quelle della domanda del Regno Unito. Il Consiglio ha approvato tale domanda con la decisione 2002/192/CE del 28 febbraio del 2002. La Commissione ha emesso dei pareri su entrambe le domande ed ha sottolineato che la partecipazione parziale di questi due Stati all’acquis di Schengen non deve ostacolare la coerenza dell’insieme di disposizioni che costituiscono l’acquis stesso.

Dopo aver valutato le condizioni preliminari relative all’applicazione delle disposizioni in materia di cooperazione giudiziaria e di polizia, il 22 dicembre 2004 il Consiglio ha adottato la decisione 2004/926/CE riguardante l’applicazione di queste parti dell’acquis di Schengen da parte del Regno Unito.

Le relazioni con i paesi terzi: principi comuni

La progressiva estensione dello spazio Schengen all'insieme degli Stati membri dell'UE ha portato alcuni paesi terzi che hanno relazioni specifiche con l’UE a partecipare alla cooperazione Schengen. Il prerequisito che i paesi non UE devono possedere per associarsi all'acquis di Schengen è la sottoscrizione di un accordo sulla libera circolazione delle persone tra tali Stati e l'UE (come pattuito dall'accordo sullo Spazio economico europeo nel caso dell'Islanda, della Norvegia e del Liechtenstein, e dall'accordo sulla libera circolazione delle persone nel caso della Svizzera).

Questa partecipazione consente a tali paesi di:

• essere inclusi nello spazio costituito per l'assenza di controlli alle frontiere interne;
• applicare le disposizioni dell’acquis di Schengen e tutti i testi adottati riguardanti i principi ispiratori (testi "Schengen relevant");
• essere associati al processo decisionale riguardante i testi "Schengen relevant".

In pratica, tale associazione si avvale di comitati misti che si riuniscono a margine dei gruppi di lavoro del Consiglio dell'UE. Questi riuniscono rappresentanti dei governi degli Stati membri dell'UE, della Commissione e dei governi dei paesi terzi. I paesi associati partecipano pertanto alle discussioni sullo sviluppo dell'acquis di Schengen, tuttavia non partecipano alle votazioni. Sono state definite alcune procedure per la notifica e l'accettazione di misure o di atti futuri.

Relazioni con Islanda e Norvegia

L’Islanda e la Norvegia appartengono, insieme a Svezia, Finlandia e Danimarca, all’Unione nordica dei passaporti, i cui membri hanno abolito i controlli alle frontiere comuni. L’Islanda e la Norvegia sono associate allo sviluppo del trattato di Schengen dal 19 dicembre 1996. Pur non disponendo di un diritto di voto nel comitato esecutivo di Schengen, questi paesi potevano esprimere pareri e formulare proposte. Per prorogare tale associazione, il 18 maggio 1999 è stato sottoscritto l'accordo sull'associazione di Islanda e Norvegia all'attuazione, l'applicazione e lo sviluppo dell'acquis di Schengen, in base alla decisione del Consiglio 1999/439/CE del 17 maggio 1999, tra Islanda, Norvegia e Unione europea.

Nei settori dell’acquis di Schengen che si applicano all’Islanda e alla Norvegia, le relazioni fra questi due paesi, da un lato, e l’Irlanda e il Regno Unito dall’altro, sono regolamentate da un accordo approvato dal Consiglio il 28 giugno 1999 [Gazzetta ufficiale L 15 del 20.1.2000].

La decisione del Consiglio 2000/777/CE del 1° dicembre 2000 stabilisce le modalità di applicazione dell'acquis di Schengen nei cinque paesi dell'Unione nordica dei passaporti a decorrere dal 25 marzo 2001.

La partecipazione della Svizzera e del Liechtenstein

L'UE ha concluso un accordo con la Svizzera relativo alla sua partecipazione allo spazio di Schengen [Gazzetta ufficiale L 53 del 27.2.2008]; in seguito a tale accordo la Svizzera si è unita il 12 dicembre 2008. raggiungendo lo stesso status di associata di Norvegia e Islanda. Un protocollo sulla partecipazione del Liechtenstein nello spazio di Schengen è stato sottoscritto il 20 febbraio 2008.

Il sistema d’informazione di Schengen della seconda generazione (SIS II)

Mentre il SIS è operativo dal 1995, si sta lavorando su un nuovo sistema dotato di funzionalità progredite e basato su tecnologie di punta. Questo nuovo sistema (SIS II) è attualmente in fase di test, in cooperazione con gli Stati membri.

In tale prospettiva, il Consiglio ha adottato il 6 dicembre 2001 due strumenti legislativi: il regolamento (CE) n. 2424/2001 e la decisione 2001/886/GAI che delegano la Commissione a sviluppare SIS II. Le spese relative a tale sviluppo sono a carico del bilancio generale dell’UE. Tali strumenti sono stati modificati nel 2006 estendendo il periodo della loro validità al 31 dicembre 2008.

Da parte sua, la Commissione ha pubblicato il 18 dicembre 2001 una comunicazione COM(2001) 720] che esamina le possibilità di realizzazione e di sviluppo del SIS II. Al termine di studi e dibattiti riguardanti l'architettura e le funzionalità del futuro sistema, la Commissione ha presentato il 31 maggio 2005 tre proposte di strumenti legislativi nel 2005. Due degli strumenti di questo pacchetto (Regolamento (CE) n. 1987/2006 sull’istituzione, l’esercizio e l’uso del SIS II e il Regolamento (CE) n.1986/2006 sull'accesso al SIS II dei servizi competenti per il rilascio delle carte di circolazione) sono stati adottati il 20 dicembre 2006.. Il terzo strumento (decisione2007/533/GAI che definisce gli aspetti del SIS II («3° pilastro») è stato adottato il 12 giugno 2007.

Il Consiglio Giustizia e affari interni del dicembre 2006 ha dato la sua approvazione al progetto SISone4all (un progetto degli Stati membri coordinato dal Portogallo). Il SISone4all ha costituito una soluzione temporanea per collegare 9 paesi membri UE-2004 alla versione esistente del SIS1+,con alcuni adattamenti tecnici., Il riuscito completamento di SISone4all, insieme alle positive valutazioni di Schengen, hanno permesso di sopprimere i controlli alle frontiere interne con questi nuovi paesi alla fine del 2007 per quanto riguarda le frontiere terrestri e marittime, e nel marzo 2008 per quanto riguarda le frontiere aeree.

La soppressione dei controlli alle frontiere interne ha creato le premesse per attuare approcci alternativi e meno rischiosi nel passaggio dal SIS1+ al SIS II. Avendo richiesto gli Stati membri di avere maggior tempo per testare il sistema e adottare una strategia meno rischiosa per il passaggio dal vecchio al nuovo sistema, la Commissione ha presentato delle proposte per una regolamentazione e una decisione che definisce i compiti e le responsabilità delle varie parti coinvolte nella preparazione per la migrazione al SIS II (compresi i test e qualsiasi altro sviluppo necessario in questa fase). Queste proposte sono state adottate dal Consiglio il 24 ottobre 2008.